....................................... ........................................ .......................................      O sistema brasileiro, entre a governabilidade e a instabilidade O conceito de instabilidade política sistêmica que deu origem ao termo “presidencialismo de coalizão” divide opiniões no meio acadêmico. Fato é que 85,6% das leis aprovadas desde 1988 foram apresentadas pelo Poder Executivo. Um dos focos de maior polêmica no meio acadêmico sobre o tema da Reforma Política trata do chamado “presidencialismo de coalizão”. Cunhado pelo cientista político Sérgio Abranches, o termo designa uma forma peculiar de funcionamento de governos encontrado apenas no Brasil se caracteriza por ser, nas palavras do próprio autor, “um sistema caracterizado pela instabilidade, de alto risco e cuja sustentação baseia-se quase exclusivamente no desempenho corrente do governo e de respeitar estritamente os pontos ideológicos ou programáticos considerados inegociáveis, os quais nem sempre são explícita e coerentemente fixados na fase da formação da coalizão com alta propensão a se defrontar com crises políticas”. No livro Reforma Política no Brasil, Fabiano Santos, do Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj), chama atenção para o fato de que o “presidencialismo de coalizão”, que pode ser considerado o “modelo institucional por excelência na América do Sul” desde a última onda de redemocratização, é uma “experiência rica na qual se observam exemplos de sólida estabilidade com a Concertación no Chile, convivendo com momentos fugazes e turbulentos, como foi o caso, inédito na Argentina, de governo de coalizão com os radicais e a FREPASO (Frente País Solidário, confederação de partidos de centro-esquerda que se dissolveu com a crise política de 2001)”. Vários estudiosos criticam os efeitos da combinação entre presidencialismo e multipartidarismo sobre a governabilidade. Santos cita Scott Mainwaring, do Instituto Kellogg, da Universidade de Notre Dame (EUA), para quem o sistema partidário brasileiro é marcado pelo alto grau de fragmentação e indisciplina. Lucio Rennó, da Universidade do Arizona (EUA), apresenta, em seu artigo “Críticas ao Presidencialismo de Coalizão no Brasil - Processos Institucionalmente Constritos ou Individualmente Dirigidos?” dois tipos de críticas com relação ao funcionamento do sistema atual. Primeiro, a construção de maiorias legislativas é tarefa difícil no Brasil e passa, necessariamente, pela troca de recursos econômicos, como emendas orçamentárias e cargos na burocracia, por apoio político. E pior ainda, cria estímulos a práticas corruptas, ilegais, que se confundem com clientelismo, nepotismo e outras variações de patrimonialismo, muitas já incorporadas à estrutura legal do País. Segundo, a natureza da relação entre Executivo e Legislativo não é constante no tempo, dando margem para a influência da habilidade do governo em gerenciar sua base de apoio. “Essa variabilidade de habilidades leva a padrões de maior ou menor incerteza em momentos diferentes, o que leva a crer que o arcabouço institucional do presidencialismo de coalizão dá excessiva margem de manobra para atores políticos e reduz a previsibilidade do sistema. Ou seja, o processo político é muito mais individualmente dirigido do institucionalmente constrito”, aponta Rennó. “O sistema atual não é uma unanimidade entre os especialistas que o avaliam. Essa ausência de consenso é sinal claro de que há, pelo menos, alguns problemas com o seu funcionamento e que, portanto, ajustes de curso poderiam ser considerados”. Outros pesquisadores do tema, como o cientista político Fernando Limongi, do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (Cebrap) e da Universidade de São Paulo (USP) – que também assina artigo na mesma publicação exatamente sobre o tema – seguem outra linha de sustentação. “O Legislativo está longe de ser um obstáculo às pretensões manifestas pelo Executivo”, sustenta Limongi em seu texto “Presidencialismo e Governo de Coalizão”. “O exame da produção legal mostra que o presidente brasileiro não apenas controla a produção legal como também tem altas taxas de sucesso em suas proposições. Esses traços, usualmente associados a governos parlamentaristas, desmentem boa parte dos diagnósticos existentes acerca da paralisia governamental”, argumenta Limongi. “Não há evidências de que o governo brasileiro se veja paralisado em função dos obstáculos que o Congresso anteporia às suas pretensões. Se algo, o verdadeiro, é oposto: o Congresso coopera com o Executivo”. Do total de 3.1656 leis ordinárias aprovadas entre a promulgação da Constituição em outubro de 1988 e dezembro de 2004, o Executivo foi o autor de 2.710 delas, isto é, o índice de dominância aplicado ao Brasil chega a 85,6%. “Dito de maneira direta: do ponto de vista legal, o que muda no país, muda por iniciativa do Executivo. Mas não apenas isto. O Executivo raramente é derrotado. A taxa de sucesso das iniciativas do Executivo é de 70,7% para as leis ordinárias. Isto é, sete em dez projetos submetidos são aprovados durante o termo do presidente que fez a proposta. Rejeições explícitas são raras: apenas 25 projetos do Executivo foram rejeitados em todo o período”, ressalta o professor da USP. Outro dado revelador: apenas quatro leis referentes a matérias orçamentárias (pedido de abertura de crédito) foram rejeitadas nos últimos 10 anos na Câmara Federal. O chefe do Poder Executivo ainda conta com diversas prerrogativas de poder de agenda (Medidas Provisórias, pedidos de urgência, veto etc.). Segundo Limongi, esse poder de agenda não indicam que estaríamos diante da reedição de algum tipo de caudilhismo ou autoritarismo disfarçado. Ele explica: “se em determinada matéria não prevalecer a vontade do Executivo, não se pode inferir daí que tenhamos mau funcionamento do governo ou qualquer tipo de obstáculo estrutural à governabilidade”. “Se a vontade do Executivo prevalecesse, a despeito da preferência da maioria, então, aí sim, poderíamos definir o governo brasileiro como uma ditadura disfarçada. Não é este o caso, o governo depende da maioria, isto é, governa porque esta lhe apóia. O fato é que os dados relativos ao sucesso e à dominância do governo apontam para uma grande proximidade entre a forma de operar do presidencialismo brasileiro e os governos parlamentaristas”. Outro ponto-chave sublinhado por Limongi é o papel dos partidos no funcionamento do sistema. Em média, 90,8% dos parlamentares votam favoravelmente à agenda do governo, quando a coalizão está unida sem que se verifiquem variações significativas sob diferentes presidências. Quando a coalizão está dividida, a disciplina dos parlamentares em relação ao governo cai para 66,8%. Isto sugere que o apoio dado ao governo pelos membros dos partidos da coalizão não é incondicional. Quando líderes partidários se colocam contra o governo, parte dos parlamentares vota com seus partidos. Para o estudioso, essa constatação seria uma evidência de que “o governo negocia apoio com os partidos, e não individualmente”. O Regimento Interno da Câmara e do Senado reservam aos partidos políticos função central em torno das quais o processo decisório é organizado. “O apoio do partido, em geral, garante o voto da bancada. Partidos políticos são atores decisivos no interior do processo legislativo brasileiro. O processo decisório está longe de ser caótico ou ser governado por interesses individuais. O plenário é altamente previsível. Se as posições dos líderes partidários são conhecidas, é possível antecipar os resultados das votações nominais. O governo não é derrotado por revoltas do plenário ou pela indisciplina da sua base. Derrotas tendem a ocorrer quando o governo não conta com o apoio da maioria, quando acordos não são fechados partidariamente”, complementa. Em análises recentes, segue Limongi, tem sido comum reconhecer que o governo FHC se mostrou bem sucedido na arena legislativa ao ser capaz de “introduzir modificações profundas no quadro legal do país”. No entanto, o diagnóstico de que as instituições vigentes tornam o País ingovernável é mantido, atribuindo o sucesso do ex-presidente às suas qualidades pessoais. “O sucesso legislativo do governo FHC não tem nada de especial. Sarney, Itamar e Lula colheram resultados similares. Em resumo, não há razões para tratar o presidencialismo de coalizão como significativamente diverso dos governos de coalizão praticados sob regimes parlamentaristas. Estamos diante de um governo de coalizão em seus moldes clássicos, isto é, em que partidos organizam e garantem o apoio ao Executivo. Este não é prisioneiro ou refém da sua base. Negociações políticas garantem a aprovação da agenda legislativa definida pelo governo”. “As reformas aprovadas, tornou-se usual argumentar, foram parciais e, provavelmente, as menos importantes. Há sempre uma reforma que poderia ter sido aprovada. A agenda de reformas, no entanto, não tem fim. A cada reforma feita, uma nova agenda de reformas é proposta pelas agências multilaterais”, aficiona Limongi. . Na opinião dele, o problema pode estar na formulação das propostas. Ou seja, “o resultado das políticas aprovadas e, mesmo, a sua qualidade, não pode ser o critério para mensurar o desempenho do governo”. “Estas são discussões de outra ordem, isto é, que independem da estrutura do sistema político”. * As referências utilizadas para este conjunto de matérias que relaciona a Reforma Política com o trabalho acadêmico foi o já citado livro Reforma Política no Brasil, juntamente com outras entrevistas feitas pela reportagem. O conteúdo da publicação ajuda a traçar um amplo roteiro que parte da (1) questão central da participação popular e da representatividade para (2) um mergulho nas entranhas do sistema partidário, com especial enfoque na questão da fidelidade partidária, passa pela (3) análise comparativa com processos experimentados em outros países e, finalmente, ilumina a (4) equação da governabilidade no “presidencialismo de coalizão” Fonte: Maurício Hashizume - Carta Maior BRASÍLIA